曾经通过为土地松绑，开创了农村集体土地股权制改革的南海，再次发挥敢闯敢拼的精神，踏上“国土空间综合治理改革创新”（简称“南海地改”）新征程。
年7月，南海区获批成为全省唯一的省级城乡融合发展改革创新实验区。在近2年的地治改革实践中，村级工业园成为南海地改的主战场，截至今年5月，南海本年度已拆除村级工业园4.3万亩，并诞生了如爱车小镇、广佛商贸区、天富科技城等一批明星地改项目。
在这个过程中，南海推动土地的腾挪归并，创造性的破解了土地前期整理、产权杂乱分散、土地效能低下、社会资金参与动力不足等诸多难题，为新时代广东城乡高质量融合发展提供南海经验、南海示范。
（南海桂城千灯湖俯瞰图）
谋变：
破解“乡不乡，城不城”困局
早在上个世纪90年代，南海通过实施农村土地股份合作制，在全国掀起了一股南海土地改革模式的浪潮。村级工业园在集体土地上大批量崛起，“村村点火，户户冒烟”一度成为南海经济最鲜明的特点。南海率先从乡村工业化里尝到了甜头，农民财富快速积累，但隐患也随之而来。
在大沥广佛路北侧段，“洋垃圾”集散地在这里盘踞了20多年。当地的村民将集体土地租给了回收废旧塑料和有色金属的企业，举目望去，遍地都是“垃圾”回收加工厂、露天堆场，脏乱差的城市形象与大沥广佛同城头部区域的地位不符。同样，崛起于上个世纪90年代末的桂城海八路原华南汽车城，也建立在产权零散的集体土地之上，曾是广东三大车城之一，但在遭遇08年金融危机以及汽车流通行业的调整裂变之后，村集体的租金收益也每况愈下，只有4~5元/㎡，这样的局面，是政府和村民都不愿意看见的。
在南海，这样的个案还有很多。曾经通过摊大饼式的发展模式，创造了辉煌的南海村集体经济，在城市化的持续推进中，却暴露出了高能耗、低产出等诸多问题。产权的分散，导致用地碎片化、城乡空间混乱，产业用地与乡村、池塘或者楼盘杂乱的混在一起，项目落户不得不考虑噪音、环境保护等多种因素，严重影响了区域竞争力。“城不城，乡不乡”，成为南海在高质量发展中必须破解的问题。
据统计，南海全区有个村级工业园，总面积占现状工业用地的58%，而工业用地又占南海区建设用地的50%以上。可以说，村集体土地的有效利用，尤其是村级工业园的高质量发展，成为南海是否能够继续辉煌的决定性因素。
年，南海区获批建设广东省唯一城乡融合发展改革创新实验区。跟上个世纪90年代一样，这一次的改革，南海区将目光锁定在土地上。土地是城乡的重要纽带，更是实现城乡融合的棋眼所在。南海创新性地提出以“国土空间综合治理改革创新”（“南海地改”）为总揽，从土地入手，实施城乡空间布局的优化改革，提高土地使用效率，带动城市、乡村的融合发展。
破题：打破权属界限“啃”下土地整理“硬骨头”
推动城乡建设，首先要解决的就是土地整理问题。土地权属分散、混乱，每块地都有多个权属人：有不同村集体的、也有政府国有的，不同所有权的建设用地相互交错、建设用地与非建设用地穿插，这个历史遗留问题在南海乃至整个广东都十分突出。统一多个权属人的利益，将不同类型建设用地化零为整，是整个片区顺利推进升级改造的先决条件。南海充分发挥改革闯将精神，按照“先行先试”的办法，通过打破权属界限，啃下土地整理的“硬骨头”，创新土地整理方式，摸索出一条连片改造、混合开发的样本之路。
爱车小镇项目，涉及到桂城街道、叠北经济联合社、叠北村庆云、村头、澳边股份合作经济社、东胜村等国有、村集体用地，尤其是原桂城肉联厂地块，本属于国有土地。为了实现整体开发，遵循着“面积相近、价值相等、双方自愿、凭证置换”的原则，该地块与文华北路东侧村集体建设用地进行了置换，于是，爱车小镇连成了一片，为千亩连片开发打下了基础。紧接着，这片含有国有、集体的土地被打包整体出让出租，亩的爱车小镇横空出世，打造人文产城的示范样本。该项目预计今年10月将正式亮相。这种“国有+集体”、“出让+出租”、“住宅+商业”的开发模式，开启了全国混合开发的先河。
在南海九江，占地约亩约临港国际产业社区项目，也曾因错综复杂的土地所有权问题，阻碍了项目的推进。为了实现连片开发，九江镇先将该项目的土地所有权进行了合并和调整，经过协商，最后确定该项目中集体经济组织的土地所有权界线以规划道路为界，“裁弯取直”，重新调整所有权界线。然后按份额比例共有的形式重新核发土地所有权证，把土地整合成四大片区，强化了土地整理的可控性。
推动连片改造、混合开发重构城乡空间
（南海区西樵镇环西樵山片区俯瞰图）
年，南海提出推进连片村级工业园改造和连片乡村振兴，重点打造20个千亩以上连片产业社区示范项目。在这些示范项目中，南海加强了整个片区的基础设施规划建设，并同步推动片区内多个项目的整体开发建设。这种混合开发模式，有效规避了土地利用的碎片化、低效化的问题，提高了土地节约集约效率。
位于大沥的广佛商贸城，通过升级改造，容积率从原来的0.8提升到3.0以上。像广佛商贸城一样，通过连片改造、混合发开，现在的产业社区容积率至少提高了3-4倍以上，城市因此释放了更多的发展空间。同时，在改革过程中，南海通盘考量，重新配置各项生产资源要素，重塑生产、生活、生态空间，从而真正实现城乡高质量融合发展。
村改是南海地治改革的重要切入口。为加速推动村改进程，南海创新出台了40多项村改扶持激励政策，先后推广运用国有资本主导改造、连片改造混合开发、旧村居旧厂房混合改造等八种模式。通过机制体制的创新，形成了可复制推广的改造经验，腾出了极其宝贵的高质量发展空间。
国有资本主导吸引社会资金积极参与
产业是城市赖以生存和发展的基础和动力源。在南海地改过程中，南海一直坚持以“工改工”作为主要改造方向，通过产业的升级改造，为南海谋划更好的未来。
前景美好，但实施起来困难也不小。与“工改居”、“工改商”等改造方式相比，“工改工”（工业园或厂房不改变土地功能情况下的改造提升）一直是推进村级工业园改造的难点之一。“对于工业用地，村集体不愿意入市出让，更希望通过出租的方式改造，这就导致了租金回流周期长，经营成本压力大，社会资金参与动力不足的问题”，桂城天富科技城相关负责人介绍说。
天富科技城位于南海区桂城街道平洲夏南二社区，是桂城首个“工改工”村级工业园改造项目。为破解社会资金参与动力不足的问题，天富科技城采用了国有企业租赁集体土地开发产业载体自主经营模式，由桂城街道公资办下属公司与夏南二社区租赁土地进行自主开发运营，通过租金差的方式吸引带动更多的社会资金参与。国有资金搭平台，天富科技城1号楼成功引入了一家信息公司全盘建设、运营。目前该项目物业已全部出租完毕，引入科技型企业团队24个，其中高新企业14家，佛山中科产业基地项目6个，年园区总产值达到了7亿元，比之前旧钢铁市场的产值翻了7倍。“预计13年左右可以收回投资”，该园区负责人信心满满。
狮山的五星工业园片区的改造也同样遇到了一些问题。狮山想出了“公资兜底”的办法去平衡各方利益，专门成立由公有资产持有的项目公司，专项出资拆除、整理、租用，推动产业优化、集聚和提升，从而顺利推动地改。
国有资产以主导的姿势介入地改，让项目在改造的过程中更符合地方需要的产业的方向，同时，国有资产充分发挥了带头作用，撬动更多的社会资本参与到地改中来，顺利的推进了“工改工”的进程。
地改之路，任重而道远。在粤港澳大湾区建设背景下，南海通过地改探索出的城乡高质量融合发展的科学之路，意义深远。
文/广州日报·新花城记者：陈钰凤通讯员：罗慧图/由南宣供图广州日报·新花城编辑：霍泽凯
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